世界人居

在當(dāng)前快速發(fā)展的世界中，全球化、城市化和氣候變化是存在于全球范圍的三大趨勢。在全球化背景下，地理距離遙遠(yuǎn)的區(qū)域也可以通過產(chǎn)業(yè)鏈、物流和現(xiàn)代通信產(chǎn)生緊密聯(lián)系，從而帶來經(jīng)濟(jì)、政治以及生態(tài)的影響。城市化是人類社會(huì)活動(dòng)及生產(chǎn)要素不斷向城市地區(qū)集聚的過程，隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，城市愈發(fā)進(jìn)化為多要素緊密聯(lián)系的綜合系統(tǒng)。城市的集聚性、規(guī)模性、流動(dòng)性、異質(zhì)性等特有屬性在維系城市系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、營造宜居生活的同時(shí)，也增加了城市面對各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性和城市治理的不確定性，“大城市病”的慢性壓力帶來的環(huán)境污染問題愈發(fā)凸顯。近年來，氣候變化導(dǎo)致極端氣候頻發(fā)，局部地區(qū)暴雨、洪水、極端高溫干旱、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)等事件呈突發(fā)、多發(fā)、并發(fā)趨勢，氣候危機(jī)已經(jīng)達(dá)到刻不容緩的地步。如何在“韌性城市”的原命題中增加公共衛(wèi)生災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)對對策，對世界各國而言都是全新課題。

發(fā)展需求：城市集聚與城市風(fēng)險(xiǎn)并存

在中國，目前約60%的人口居住在城市地區(qū)，未來中國的城市化和工業(yè)化還處于持續(xù)快速提升時(shí)期。在人口增長和消費(fèi)驅(qū)動(dòng)下，中國的城市不僅是生產(chǎn)、生活、消費(fèi)的高度集聚之地，也成為能源消耗及碳排放的主要地區(qū)。與此同時(shí)，快速城市化進(jìn)程改變了原有土地特性和空間環(huán)境，尤其許多沿海的、內(nèi)陸的特大超大城市由于城市規(guī)模的巨型化、城市人口的多元復(fù)雜化，在資源、環(huán)境、公共安全等一系列領(lǐng)域遭遇超出一般邏輯的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也因其人口的高流動(dòng)性和高密度性而造成更大的破壞性，使城市管理面臨更大的挑戰(zhàn)。例如：在新冠肺炎疫情期間，那些疫情嚴(yán)重肆虐、防控難度最大的空間，正是人口密度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、治理負(fù)荷重的城市空間（特別是城市中的公共空間）。城市由于自身集聚性特點(diǎn)而形成的內(nèi)生性約束和城市治理本身存在的短板，是導(dǎo)致應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控治理體制機(jī)制供給不足、運(yùn)轉(zhuǎn)不力的重要因素。這些問題嚴(yán)重影響了城市居民的福祉，也給可持續(xù)性發(fā)展帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

城市始終處在建設(shè)更新的進(jìn)程中，其人文系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)的焦點(diǎn)及作用強(qiáng)度也在不斷變化，使得城市社會(huì)的發(fā)展變化異常復(fù)雜，同時(shí)面臨各種階段性風(fēng)險(xiǎn)。相較于用“城市病”籠統(tǒng)描述林林總總的城市問題，“城市風(fēng)險(xiǎn)”這一概念更為貼切。隨著城市系統(tǒng)與自然災(zāi)害系統(tǒng)的耦合性不斷增強(qiáng)，各類災(zāi)害事件及其次生風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加、串聯(lián)，并在級聯(lián)效應(yīng)的作用下演化為超出單一組織或部門現(xiàn)有應(yīng)對能力的系統(tǒng)性公共危機(jī)。在高度不確定的復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，城市集聚功能讓制度變得更為復(fù)雜、不確定性更為強(qiáng)化，城市的風(fēng)險(xiǎn)性隨之增大。新冠肺炎疫情與突發(fā)自然災(zāi)難，倒逼我們重新審視我國城市在國土空間規(guī)劃、城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域的問題和不足，從而采取有效措施，不斷提升應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)危為機(jī)、更新迭代和轉(zhuǎn)型升級。后疫情時(shí)代，在國家節(jié)能減排和低碳發(fā)展政策目標(biāo)的推動(dòng)下，“韌性城市”理論為城市應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)、降低脆弱性、提升系統(tǒng)恢復(fù)能力提供了一種全新范式，對于現(xiàn)代國土空間規(guī)劃和美麗城市建設(shè)具有重要的作用。

發(fā)展意義：在應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害和增強(qiáng)適應(yīng)性之間架起橋梁

韌性城市是繼低碳城市之后迅速引起國內(nèi)各地城市政府廣泛關(guān)注的城市治理理念。城市低碳韌性治理是在低碳城市和韌性城市的基礎(chǔ)上提出的，旨在面對氣候變化、氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，通過科學(xué)規(guī)劃和城市治理，從急性沖擊和慢性壓力中作出迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動(dòng)態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。其特征可以總結(jié)為城市系統(tǒng)多功能性、生態(tài)和社會(huì)多樣性、多尺度的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)性，城市資源冗余性及多主體協(xié)調(diào)性等多個(gè)維度。實(shí)際上，低碳城市和韌性城市在實(shí)踐層面具有不同的具體目標(biāo)、實(shí)施途徑和政策設(shè)計(jì)，其共性都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的城市治理目標(biāo)。

近年來，國際組織從不同角度和重點(diǎn)對韌性城市進(jìn)行了研究和推進(jìn)。如聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度構(gòu)建了韌性城市分析框架，明確了核心要求，從適應(yīng)氣候變化和減災(zāi)等角度提出了韌性城市建設(shè)的具體方案。世界銀行將能否實(shí)現(xiàn)韌性發(fā)展作為衡量評估城市貸款項(xiàng)目的重要依據(jù)。此外，在眾多各具特色的韌性城市實(shí)踐中，由洛克菲勒基金會(huì)啟動(dòng)的“全球100韌性城市”項(xiàng)目，以體系化的城市韌性評價(jià)方法、雄厚的資金保障和操作化的項(xiàng)目運(yùn)作模式，引發(fā)了國內(nèi)外城市規(guī)劃與災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)域研究者和實(shí)踐工作者的廣泛關(guān)注。建設(shè)韌性城市，不僅被納入北京、上海、成都、西安等多個(gè)城市的國土空間總體規(guī)劃或政府工作報(bào)告中，還被作為“優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的重要舉措明確寫入“十四五”規(guī)劃。然而，與減排相比，中國對城市適應(yīng)氣候變化的低碳韌性協(xié)同治理的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展策略和治理機(jī)制，尚缺乏系統(tǒng)性研究和有針對性的政策規(guī)劃。

中國城鎮(zhèn)體系是國家體系的重要組成部分，其功能的多樣性、動(dòng)態(tài)演化的復(fù)雜性、人口與經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性，都對城市韌性提出了更高要求，也使得低碳韌性協(xié)同治理變得尤為緊迫。從中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑來看，人口向大城市和都市圈（區(qū)）集聚的趨勢更加顯著，中心城市和城市群將是承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)，在城鎮(zhèn)空間形態(tài)上體現(xiàn)為“多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化”的空間布局和“大分散、小集中”的空間組織。城市系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演化應(yīng)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，努力實(shí)現(xiàn)更集約、更高效、更均衡的城市發(fā)展。因此，更加緊湊的城市空間結(jié)構(gòu)將成為城市內(nèi)部空間的普遍形態(tài)。

區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口的遷移，是生產(chǎn)生活方式由鄉(xiāng)村“低碳行為人”向城市“高碳行為人”的深刻變革，不僅對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出了新需求，也加大了公共危機(jī)的跨域傳播風(fēng)險(xiǎn)。在面對碳中和目標(biāo)及新冠肺炎疫情時(shí)，就可發(fā)現(xiàn)人們對于城市功能網(wǎng)絡(luò)的韌性認(rèn)識(shí)仍然不足，尚未掌握在這個(gè)互聯(lián)互通的世界中管理風(fēng)險(xiǎn)的方法。但凡事都有兩面性，我國的碳中和目標(biāo)為應(yīng)對氣候變化提供了綠色低碳發(fā)展的寶貴機(jī)遇，也有助于低碳韌性協(xié)同治理長效機(jī)制的建立和健全。

發(fā)展路徑：以低碳韌性協(xié)同治理推動(dòng)后疫情時(shí)代美麗城市建設(shè)

“十四五”規(guī)劃指出，“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》要求，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。相關(guān)空間性規(guī)劃要貫徹綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，優(yōu)化空間布局，合理確定開發(fā)強(qiáng)度，鼓勵(lì)城市留白增綠。建立“美麗城市”評價(jià)體系，開展“美麗城市”建設(shè)試點(diǎn)。面對新時(shí)期國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜變化，加強(qiáng)城市低碳韌性協(xié)同治理是我國落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是科學(xué)分析短板弱項(xiàng)、增強(qiáng)安全保障風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、建設(shè)美麗城市的重要內(nèi)容。宜將低碳韌性協(xié)同治理納入頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)在基礎(chǔ)設(shè)施、空間、產(chǎn)業(yè)和功能四個(gè)維度形成協(xié)同效應(yīng)的系統(tǒng)，多策并舉，以應(yīng)對未來城市發(fā)展的不確定性和未知風(fēng)險(xiǎn)。

要加強(qiáng)前瞻性研究，納入國家戰(zhàn)略。低碳韌性協(xié)同治理無疑是多目標(biāo)決策過程，需要采用適應(yīng)性管理理念，改進(jìn)城市治理方式，從而提高后疫情時(shí)期邁向碳中和的城市治理能力和整體功能。因此，要將低碳、韌性理念融入國家治理體系，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，完善我國國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，建立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)體系，推廣創(chuàng)新試點(diǎn)。發(fā)展目標(biāo)應(yīng)突破偏重于防災(zāi)減災(zāi)、公共安全等狹義范疇上的低碳韌性理解。由于城市的低碳韌性程度受到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府組織管理和社會(huì)保障水平等多重因素的影響，任何一個(gè)方面的漏洞和短板都有可能給城市公共安全造成巨大威脅。借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究，盡可能地綜合考慮多種發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮多種協(xié)同效應(yīng)。例如，《倫敦規(guī)劃2021》將六個(gè)“美好增長”作為倫敦未來20~25年的發(fā)展目標(biāo)，包括建設(shè)強(qiáng)大和包容的社區(qū)、充分利用土地、創(chuàng)建健康城市、提供倫敦人需要的住房、發(fā)展良性經(jīng)濟(jì)、提高效率和韌性，將使倫敦的發(fā)展保持在正確的方向上，確保城市發(fā)展惠及所有倫敦居民。低碳韌性協(xié)同治理的前提，是樹立廣義韌性城市理念和確立以低碳城市、韌性城市為重點(diǎn)的任務(wù)指引，還需要把理念與指引細(xì)化為發(fā)展指標(biāo)，完善城市體檢、美麗城市建設(shè)指標(biāo)體系，從而為實(shí)施層面提供更具戰(zhàn)略性的可操作指南。

要補(bǔ)齊短板，重視加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。要在成功抵御和應(yīng)對突發(fā)事件（如新冠肺炎疫情）重大沖擊、快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，掌握城市安全防災(zāi)的薄弱環(huán)節(jié)。對于特大超大城市，由于人口密度、氣候變化、城市重要程度、社會(huì)局勢、資源有限性等因素引發(fā)的人體健康、資源安全、社會(huì)安全等新型安全問題，應(yīng)及早謀劃、建立健全相關(guān)城市綜合應(yīng)急體系，制定更具有可操作性的相關(guān)制度，增強(qiáng)成為城市正常運(yùn)行下的常態(tài)化配置，從而彌補(bǔ)城市發(fā)展短板、增進(jìn)城市發(fā)展優(yōu)勢，確保做到直接應(yīng)急與間接應(yīng)急并重、空間布局與設(shè)施建設(shè)協(xié)同、體系規(guī)劃與機(jī)制優(yōu)化同步、局部改善與整體提升聯(lián)動(dòng)。在基礎(chǔ)設(shè)施低碳韌性建設(shè)方面，城市地下空間是城市治理的“試金石”，要加強(qiáng)地下空間開發(fā)利用科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性和法制性，重視安全、防護(hù)和應(yīng)急能力，推動(dòng)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新修復(fù)，完善預(yù)警和疏散系統(tǒng)在內(nèi)的危機(jī)管理，筑牢“里子”，提高城市宜居性和安全性。

要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，建立社會(huì)生態(tài)共生網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。網(wǎng)絡(luò)化是韌性城市的重要特征之一，缺乏網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的城市相對脆弱。從生態(tài)系統(tǒng)演化來看，生態(tài)系統(tǒng)的冗余性和多樣性使其能夠應(yīng)對任何破壞。但是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)不重視冗余，多樣性也正在不斷流失，城市規(guī)模在平面維度不斷蔓延擴(kuò)張，不斷吞食生態(tài)空間，城市網(wǎng)絡(luò)與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的連通性被大大削弱。網(wǎng)絡(luò)化的城市更生態(tài)、宜居、有韌性，自然生態(tài)圈與都市圈實(shí)現(xiàn)協(xié)同共生成為趨勢。生物多樣性需要加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施與城市網(wǎng)絡(luò)連通性，在人工空間與自然空間之間，需要構(gòu)筑物質(zhì)和信息流能夠無縫循環(huán)的空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展公園城市、田園城市、城市農(nóng)場等新型城市開放空間，提高自然的可達(dá)性，同時(shí)優(yōu)化生態(tài)安全格局，提高森林覆蓋率，面向生物多樣性保護(hù)，建設(shè)多種類的重要野生動(dòng)物棲息地，構(gòu)建整體性、系統(tǒng)性、連通性的生態(tài)功能網(wǎng)絡(luò)，使每個(gè)城市節(jié)點(diǎn)能夠自給自足、互聯(lián)互通，形成生態(tài)安全屏障。當(dāng)災(zāi)害來臨時(shí)，就不易出現(xiàn)系統(tǒng)性崩潰。例如：重慶積極推進(jìn)美麗城市建設(shè)，將廣陽島作為試點(diǎn)，按照“綠色、低碳、循環(huán)、智能”的理念修補(bǔ)和建設(shè)島內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和人文設(shè)施，最大程度降低對自然生態(tài)本底的影響。

要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性，提高產(chǎn)業(yè)鏈低碳和韌性能力。產(chǎn)業(yè)多樣性集聚有利于不同產(chǎn)業(yè)的跨界交流合作，提高技術(shù)溢出水平和生產(chǎn)工藝，形成學(xué)習(xí)示范效應(yīng)，降低污染排放。過于單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易受到外部沖擊的負(fù)面影響，較難進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，其靈活性有所不足。要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，傳統(tǒng)能源行業(yè)將受到一定影響，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展機(jī)遇。而新冠肺炎疫情沖擊全球經(jīng)濟(jì)，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈遭受沖擊，加速重構(gòu)。因此，應(yīng)發(fā)揮多樣性集聚的污染減排效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化，完善全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)就業(yè)彈性，有效防范未來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。要優(yōu)化投資和營商環(huán)境，打破區(qū)域保護(hù)主義，促進(jìn)資本自由流動(dòng)。同時(shí)努力提高產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)程度，根據(jù)區(qū)域稟賦因地制宜發(fā)展節(jié)能環(huán)保、信息含量大、價(jià)值含量大的多樣化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，加大對具有帶動(dòng)引領(lǐng)作用的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支持，培育具有前后向聯(lián)系的配套產(chǎn)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)外溢，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

要構(gòu)筑跨政區(qū)協(xié)同治理體系，塑造美麗城市共同體。城市在面對自然災(zāi)害、城市恐怖主義和重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，需要以更大的韌性來應(yīng)對挑戰(zhàn)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大。全球超大城市的發(fā)展規(guī)律表明，隨著交通技術(shù)革新和城市擴(kuò)張蔓延，以傳統(tǒng)行政邊界為限的超大城市已經(jīng)演變?yōu)楣δ苄缘娜虺鞘袇^(qū)域，人口的跨界通勤流動(dòng)、服務(wù)同城化、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展成為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的大趨勢。因此，打破守好“一畝三分地”思維，克服行政區(qū)劃對基礎(chǔ)設(shè)施、要素流動(dòng)、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域的剛性約束，適時(shí)探索跨政區(qū)低碳韌性協(xié)同治理新平臺(tái)，促進(jìn)跨部門和跨區(qū)域合作，對重點(diǎn)任務(wù)和項(xiàng)目作出一體化的規(guī)劃，促進(jìn)多元主體參與，盡可能實(shí)現(xiàn)和達(dá)成多元目標(biāo)和綜合效益。例如：紐約2050總體規(guī)劃旨在建設(shè)一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的城市，提出在評估韌性設(shè)計(jì)策略時(shí)，考慮可能發(fā)生的危害如何影響跨部門的相互聯(lián)系和合作，這種危害可能是同時(shí)發(fā)生的事件，也可能是特定項(xiàng)目所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資本投資計(jì)劃時(shí)，著力實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作。